Ответы вице-президента РОО Неймана Е.И. на вопросы Общественной палаты по проекту Федерального закона «О государственной кадастровой оценке»

18 Мая 2016

В последнее время в Российское общество оценщиков часто поступают вопросы от региональных отделений относительно проекта Федерального закона «О государственной кадастровой оценке». В рамках освещения данной темы представляем вашему вниманию ответы вице-президента РОО Неймана Е.И. на вопросы Общественной палаты России. Перечень вопросов был направлен Евгению Иосифовичу в связи с проведением обсуждений данного законопроекта в Общественных палатах субъектов Федерации.

Заместителю руководителя ФКУ «Аппарата Общественной палаты России»

Я.В. Семенову

На Ваше письмо от 10 мая 2016 г. № ЭАЦ/961 об участии в общественной экспертизе проекта федерального закона «О государственной кадастровой оценке» и вопросах, сформулированных Вами в письме, сообщаю следующее:

Вопрос 1. Является ли предлагаемое регулирование оптимальным и достаточным способом решения проблем в данной области. Насколько изменения системы кадастровой оценки, предлагаемые в законопроекте, повлияют на качество исполнения работ по оценке кадастровой стоимости. Позволит ли введение единой методики объектов оценки устранить существующую на сегодняшний день проблему различия в оценках одинаковых, идентичных объектов?

Ответ: На мой взгляд, предлагаемое регулирование именно вопросов оценки (определения кадастровой стоимости), вводимое данным законопроектом не является ни оптимальным, ни достаточным для решения всего комплекса проблем по следующим причинам:

• Собственно проблемы, возникшие с определением базы налогообложения недвижимости (определения кадастровой стоимости) в первую очередь связаны с отсутствием адекватных и непротиворечивых информационных систем описания самих объектов оценки (базы данных по объектам оценки) и отсутствием полноценной системы «мониторинга рынка недвижимости» для этих целей. Поскольку речь идет об объектах, включаемых в государственный кадастр недвижимости (ГКН), а ведение этого государственного информационного ресурса функция Росреестра, то включение в систему информационных обменов специально создаваемых государственных бюджетных учреждений на уровне субъектов Федерации, не имеющих ни технологических, ни кадровых ресурсов для организации такого рода работ, только увеличит количество ошибок в расчетных базах, усложнит процедуру сверки и актуализации первичных данных для оценки. Достаточно вспомнить с каким трудом проходила сверка данных между Росреестром (кадастровыми палатами) и ФНС (территориальными подразделениями). Наличие ГБУ, осуществляющих фактически функцию по формированию новых расчетных баз потребует примерно таких же затрат, как и затраты на ведение ГКН, либо, превратиться в очередную профанацию. Не решает создание ГБУ и вопрос с «Мониторингом рынка недвижимости», поскольку попытка Росреестра организовать такой ресурс ни к чему не привела и вряд ли можно рассчитывать, что это по силам и средствам осуществить на уровне субъектов Федерации. По поводу введения некой единой методики. К сожалению, иллюзия о том, что возможно одной формулой или набором формул описать весь процесс определения кадастровой стоимости в одних методических указаниях – это очередная утопия, о чем свидетельствует проведенный нами анализ проекта этих МУ. Справочно, объем Стандартов «Международной ассоциации налоговых оценщиков» включает около 40 документов, а объем этих стандартов составляет около 600 стр. с Приложениями.

Вопрос 2. Не нарушает ли предлагаемое регулирование баланс интересов общества и государства, не приведет ли оно к социальной напряженности, в том числе посредством:

- предоставленного законодательно определения кадастровой стоимости;

- отсутствием в законопроекте норм, закрепляющих институт независимых оценщиков в данной области;

- предполагаемого порядка рассмотрения споров и обращений о результатах определения кадастровой стоимости.

Ответ: Необходимо учитывать, что вводимый данным проектом федерального закона порядок определения кадастровой стоимости уже был в РФ и действовал до принятия новой редакции ФЗ – 135 «Об оценочной деятельности в РФ» с введением в этот закон специального раздела о государственной кадастровой оценке.

Определение базы налогообложения недвижимости федеральными органами государственной власти уже приводило к росту напряженности, невозможности практически изменить результаты этих оценок, к целому ряду коллизий как в части обоснованности полученных результатов кадастровой стоимости земельных участков (ЗУ), так и возможности осуществить проверку и воспроизводство полученных результатов.

Предлагаемый порядок определения КС уже на уровне субъектов Федерации силами ГБУ просто повторит все те же проблемы.

Вопрос 3. Насколько целесообразна и своевременна такая реформа сегодня. Ведь создание института государственных налоговых оценщиков требует времени, подготовки кадров и решения соответствующих организационных вопросов.

Ответ: Проблемы с кадастровой оценкой, безусловно есть и их нужно и можно было решить не проводя столь кардинальных изменений, которые по сути означают возврат к системе, которая уже доказала свою нежизнеспособность.

В пояснительной записке к проекту ФЗ сказано, что по мнению Минэкономразвития РФ бюджетные затраты субъекта Федерации могут составить 13 млн.руб./год, что, как мне кажется, очень «оптимистичными» исходя из тех задач, которые потенциально должны решать эти ГБУ, в первую очередь по формированию баз данных объектов оценки, включая ЗУ и ОКС (объекты капитального строительства). И это видимо основные затраты, в том числе и затраты на специалистов в IT имеющих опыт работы с базами данных и ГИС-системами.

Что касается собственно вопросов оценки, то эти задачи в принципе могут решать и независимые оценщики после некоторой подготовки.

Если речь идет именно о создании на уровне субъекта Федерации службы аналогичной территориальным органам Росреестра (а до этого «Роснедвижимости»), то затраты на это могут быть получены по аналогии с затратами, которые в свое время были осуществлены при развертывании этих территориальных органов.

Учитывая сложную финансовую ситуацию в субъектах Федерации, возможность в полном объеме обеспечить бюджетное финансирование во всех субъектах по развертыванию таких структур вызывает сомнения.

Вопрос 4. На Ваш взгляд, позволят ли предлагаемые меры повысить объективность кадастровой оценки и решить проблему расхождения между кадастровой и рыночной стоимостью объектов.

Ответ: Вопрос требует уточнения в первую очередь потому, что все оценки «субъективны», в принципе никаких «объективных» оценок не существует, а есть субъективное мнение оценщика, которое должно быть воспроизводимо, проверяемо и сопоставимо. Такова природа оценочной деятельности, ее методология и теория.

Что касается сформулированного вопроса, то на него можно ответить следующим образом:

• Хотя в тексте ФЗ нет определения, что понимать под «кадастровой стоимостью», попытка этого определения существует в проекте МУ.
• Разработчики МУ совершенно сознательно отказались от определения кадастровой стоимости на базе рыночной стоимости, в МУ присутствует «размытый» перечень признаков и свойств, которым, по мнению авторов, должна соответствовать кадастровая стоимость.
• Таким образом, в самой постановке задачи закладывается несоответствие кадастровой стоимости рыночной стоимости.
• Фактически и проект ФЗ и МУ закрепляют полное несовпадение кадастровой стоимости с рыночной, нарушают так называемый принцип «адвалорности», означающий, что кадастровая стоимость должна приближаться к рыночной.
• Этот принцип лежит в основе многих национальных систем и рекомендуется системами международных стандартов. Этот принцип пока еще действует в системе оценки в РФ.
• Предлагаемая, в конечном счете, система, по сути, означает, нормирование базы налогообложения исходя из некоторых пожеланий и рекомендаций, но ставить задачу и требовать, что бы КС и РС были соизмеримы при такой постановке бессмысленно.

Вопрос 5. На Ваш взгляд, позволяет ли предлагаемые законопроектом меры повысить качество информации в государственном кадастре недвижимости и разрешить проблему передачи оценщику неполной и недостоверной информации из государственного кадастра недвижимости об объектах оценки.

Ответ: В принципе за достоверность баз данных об объектах недвижимости в государственном кадастре недвижимости должны нести ответственность те, кто собственно эти базы ведет.

Это общее правило ведения информационных систем. Конечный держатель информации отвечает за ее верификацию, актуализацию, проверку и хранение. Введение в технологическую цепочку «информационных обменов» еще и вновь образованных ГБУ не имеющих ни соответствующего программного, аппаратного и кадрового обеспечения, а также возникновения проблемы «импорт – экспорт» данных из одной информационной системы в другую, как мне кажется, только увеличит количество ошибок, сбоев, прочих проблем работы с базами данных.

Видимо, инициаторы этих предложений считают, что поскольку в соответствии с проектом МУ анализ результатов по определению КС практически не возможен, то все имеющие место проблемы ведения ГКН могут быть решены внутри создаваемой информационной системы.

Кроме того, в проекте закона достаточно подробно (по дням) прописана очередность передачи проектов отчетов от ГБУ в Росреестр, получение соответствующих ответов и т.п.

Сроки, которые закрепляются «законодательно» просто «технически» вряд ли могут быть реализованы, что видимо приведет к формальным отпискам или иным бюрократическим имитациям.

В проекте закона заложена схема контроля за ГБУ (субъект Федерации) со стороны Росреестра или его территориальных подразделений (Федеральный орган).

На сколько будет эффективна такая систему управления и организации всем процессом сложно сказать, но, как показывает существующая практика взаимодействие органов субъекта Федерации и территориальных органов Росреестра, координация в вопросах согласования изменений, корректировок и т.д. исходных данных и результатов оценки крайне трудоемка.

Вопрос 6. На Ваш взгляд, не приведет ли передача кадастровой оценки в подконтрольные региональным администрациям бюджетные организации возникновению конфликта интересов.

Ответ: Основная критика со стороны органов власти субъектов Федерации в отношении действующего порядка определения кадастровой стоимости заключалась в первую очередь в действующем порядке «оспаривания», а точнее замещения кадастровой стоимости рыночной стоимостью.

При этом в качестве аргументов приводилась разница между величиной КС и рыночной стоимостью без какого-то критического анализа величины КС. В принципе, исключив саму возможность анализа результатов определения КС из процесса замещения КС РС, проблемы формирования бюджетных поступлений от данного вида налогов будут решены за счет налогоплательщиков.

Вопрос 7.  Не содержит ли законопроект коррупционных норм, понятий, допускающих необоснованно широкое их толкование правоприменителем.

Ответ: Как уже отмечалось выше, по сути, вводится механизм «нормативного» установления базы налогообложения недвижимости, который в принципе не может быть «оспорен». Вместе с тем в проекте ФЗ закладываются нормы в части исправления ошибок в описании объектов и методологических ошибок (ст.14 п.п. 10-20 проекта ФЗ).

Обращаю внимание, что даже, если будет доказано, что величина КС определена неверно, например, из-за технической ошибки в величине площади объекта, решение об исправлении этой ошибки в конечном счете принимает ГБУ проводившее оценку.

Еще более запутанным является вопрос об ошибках «методологических». В принципе сложно представить даже профессионального пользователя, который, имея в распоряжении отчет в виде результатов определения КС и некую модель (корреляционно – регрессионная модель массовой оценки в лучшем случае) сможет аргументировано высказать «методологические» замечания.

Но во всех этих случаях при принятии решения о внесений изменений решение ГБУ будет являться определяющим.

Это же касается и результатов определения рыночной стоимости независимым оценщиком т.к. отчет отправляется в ГБУ для выяснения его достоверности (п.10 ст.22 проекта ФЗ).

Таким образом, решение о принятии или отклонении замечаний, будь то техническая или методологическая ошибка, а также признание достоверности отчета об оценке РС независимого оценщика, в конечном счете, остается за ГБУ.

Исключить возможность возникновения «сопутствующей услуги», которая бы оказывалась сотрудниками ГБУ в части консультирования налогоплательщиков о «правильном» оспаривании нельзя.

Перенос всего «центра тяжести» в принятии решения о замещении КС на РС фактически на самого исполнителя работ по определению КС (ГБУ), с учетом «размытости» предлагаемой методологии оценки просто провоцирует эти риски.

Подмена процесса полноценного анализа результатов «оспаривания» формальными бюрократическими «имитациями», что имеет место и в настоящее время, с одной стороны дискредитирует сам процесс, а с другой стороны создает все предпосылки для формирования «теневого» рынка услуг по оспариванию силами тех, кто и определял КС.

Вопрос 8. Не противоречит ли законопроект другим нормативным актам (в частности нормам Налогового кодекса Российской Федерации, Земельного Кодекса Российской Федерации и т.д.).

Ответ: Основное противоречие, которое может возникнуть при принятии этого закона является нарушение принципа независимости оценщика при проведении оценки, закрепленное в ФЗ – 135 « Об оценочной деятельности в Российской Федерации».

Принятие этого ФЗ в принципе создает правовую коллизию, при которой в РФ возникает механизм государственного и негосударственного регулирования одного профессионального вида деятельности.

По сути, рассматриваемый проект федерального закона есть закон об организации проведения государственной кадастровой оценки, а не о собственно кадастровой оценке.

Не ясно, зачем вообще нужно принимать этот закон.

Если государство решило определять базу налогообложения недвижимости само, то вполне достаточно было бы включить в ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» раздел посвященный определению кадастровой стоимости.

Исходя из текста проекта закона, основной контроль за деятельностью ГБУ фактически возложен на Росреестр.

В принципе так и реализовывалась процедура определения КС ЗУ до 2009 г. без принятия специального закона о государственной кадастровой оценке.

Если же государство решило создать новый институт именно государственных кадастровых оценщиков недвижимости, а оценочная деятельность - это в первую очередь профессиональная деятельность, то в данном проекте ФЗ должны присутствовать совсем иные разделы, посвященные описанию взаимодействия двух институтов: государственных и негосударственных оценщиков.

Вопрос 9. На Ваш взгляд, существует ли необходимость внедрения дополнительных правовых мер для совершенствования системы кадастровой оценки.

Ответ: Проблемы с государственной кадастровой оценкой, которые, безусловно, существуют, в первую очередь связаны, как с проблемой ведения ГКН в части описания объектов оценки, так и отсутствием полноценных информационных систем по мониторингу рынка недвижимости.

Начал формироваться пакет нормативно – правовых актов, уточняющих организацию, технологию и методологию проведения государственной кадастровой оценки.

Эти предложения готовились, а частично начали приниматься в рамках рабочей группы Агентства стратегических инициатив РГ «Дорожная карта по оценочной деятельности». В настоящее время все эти работы остановлены.

Попытка чисто «бюрократическими» методами решить проблемы описания, анализа и определения базы налогообложения недвижимости, а это комплексная проблема исследования рынка недвижимости, как мне кажется, ни к чему содержательному привести не сможет.

В частности нами подготовлены алгоритмы и информационные продукты для проведения анализа рынка и формирования ценовых зон рынка недвижимости для целей, в том числе, и определения кадастровой стоимости, которые именно технологическими, а не «бюрократическими» методами позволяют решать целый комплекс проблем воспроизводимости, проверяемости и сопоставимости результатов оценок.

Вице-президент Российского общества оценщиков,

Президент Международной академии Оценки и консалтинга,

Генеральный директор ЗАО «РОСЭКО»

к.т.н., доц. Нейман Е.И.