Евгений Нейман. «Кадастровые страдания» или к вопросу о методологии и организации работ по определению базы налогообложения недвижимости.

22 Сентября 2015

На протяжении уже около 20 лет попытки введения налогообложения недвижимого имущества, к сожалению, не привели к положительному результату, о чем свидетельствуют многочисленные обращения граждан и организаций, судебные разбирательства, претензии со стороны органов власти субъектов Федерации.

Очередные «новации» с организацией этого процесса, в настоящее время готовятся в недрах Минэкономразвития РФ в соответствии с поручением Правительства РФ.

В целом негативное отношение общества и бизнеса к введению этого налога в первую очередь объясняется не нежеланием платить этот налог, а зачастую трудно объяснимыми результатами «экспериментов» с введением и администрированием этого налога, которые имеют место в современной истории РФ.

За этот период в РФ для этой цели были применены два различных подхода к организации этих работ, в том числе:

- Централизованная (общефедеральная) государственная система определения кадастровой стоимости на основе нормативных методик – действовала до принятия новой редакции ФЗ – 135 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации в 2007 г .

- Децентрализованная негосударственная система определения базы налогообложения на основе принципа адвалорного (приближенной к рыночной стоимости) базы налогообложения - действует в настоящее время.

Новая система, которая должна быть создана в ближайшие 1-2 года, и которая предполагает создание децентрализованной региональной (на уровне субъектов Федерации), системы определения базы налогообложения (кадастровой стоимости) - положена в основу Проект «Федерального закона о государственной кадастровой оценке в Российской Федерации».

Для того, что бы понять суть предлагаемых изменений, этот проект нужно рассматривать совместно с «Методическими указаниями по государственной кадастровой оценке» (МУ), также подготовленный Минэкономразвитием РФ и рекомендованным к апробации Экспертным советом по оценочной деятельности в июле 2015 г.

По сути, речь идет о восстановлении нормативного порядка или точнее методологии определения базы налогообложения, которая существовала до 2007 г., но уже на уровне субъектов Федерации.

Такой вывод можно сделать, если проанализировать собственно определение кадастровой стоимости, вводимое данными МУ.

Как таковое – определение кадастровой стоимости в этих МУ отсутствует, в п.1.3 – 1.8 идет перечисления тех или иных особенностей расчетов кадастровой стоимости, которые при их реализации, по сути, будут означать, что кадастровая стоимость к рыночной стоимости никакого отношения не имеет, а является результатом реализации неких нормативных требований. А если это так, кадастровая стоимость не есть рыночная стоимость, определяемая с учетом рада ограничений, о чем собственно и говориться в ФСО – 4 «Определение кадастровой стоимости объектов недвижимости», то, видимо, и ставить вопрос об «оспаривании», а точнее о замещении кадастровой стоимости рыночной стоимостью в принципе не возможно.

Норматив, утвержденным государственным органом обжалованию не подлежит и должен исполняться.

Обращаю внимание, что именно отказ от нормирования базы налогообложения и переход к принципам адвалорности (приближениям) к рыночной стоимости этой базы и явился основной причиной включения раздела о государственной кадастровой оценке в сферу регулирования оценочной деятельности, что в свою очередь и позволило запустить механизм «оспаривания» и, по сути, начать постепенный процесс «настройки» этой базы, учитывающей интересы как государства, так и налогоплательщиков.

Безусловно, это вопрос фундаментальный, он выходит за рамки профессиональных компетенций оценщиков и означает следующее: либо в РФ идет движение к развитию рыночных отношений (рынка), либо к постепенному возврату к ценовому нормированию в тех или иных формах?

Предлагаемые «новации» в сфере вопросов определения базы налогообложения недвижимости, по моему мнению, просто приведут к возврату к ситуации, которая существовала до 2007 г.

К сожалению, вопросы теоретического и методологического анализа проблемы определения этой базы налогообложения фактически отсутствуют в отечественных исследованиях.

Во главу угла ставиться вопрос «формы» - государственные или частные оценщики должны эту базу определять.

А вот вопросы содержания, к сожалению, остаются «за скобками». Методологические, технологические вопросы, которые необходимо решать в орбиту обсуждения не входят.,

За последние 20 лет в качестве возможных алгоритмов определения этой базы налогообложения были использованы различные, часто взаимоисключающие друг друга подходы, которые, к сожалению, сопоставимых и воспроизводимых результатов не дали.

Фундаментальным вопросом является вопрос, в рамках каких парадигм мы хотим эту базу определить.

Если в рамках «классической парадигмы» – трудовой теории стоимости – определение ренты 1 и 2 рода, то решение этой задачи в виде «нормативов» является единственно приемлемым и возможным.

Если речь идет об определении этой базы в рамках «неоклассической парадигмы» – «маржинализма» - соотношения спроса, предложения и предельной полезности – то это принцип адвалорного налогообложения.

Эта база может быть определена и в рамках «постнеоклассической парадигмы», но формулировка этих предложений выходит за рамки настоящей статьи.

До 2007 г. в тех или иных формах делались попытки определить эту базу исходя из «классической парадигмы», используя различные варианты определения ренты 1 рода (естественные условия для земельных участков) и ренты 2 рода (улучшения этих участков).

Параллельно с этим шел процесс внедрения альтернативной методологии определения этой базы на основе анализа рыночных данных, используемых во многих странах с рыночной экономикой. Эти работы реализовывались в основном за счет иностранных грантов, и, по сути, означали попытку реализации «неоклассической парадигмы».

Очевидно, что различная методология определения базы налогообложения требует и различного информационного, аналитического и т.д. обеспечения.

С 2007 г. начался этап определения базы налогообложения недвижимости на основе «рыночной стоимости», естественно, с определенными допущениями, связанными со спецификой решаемой задачи.

Серьезные проблемы с кадастровой и индивидуальной оценкой для целей определения базы налогообложения есть и их необходимо решать, но, по нашему мнению, возврат к уже существовавшей системе оценки в принципе не верен, если только не принимается принципиальное решение о переходе на иную парадигму развития российской экономики.

Поскольку упоминавшиеся МУ, по сути, и являются методологической основой, для реализации которой собственно и вводится новый институт региональных налоговых государственных асессоров, чему и посвящен проект федерального закона, рассмотрим основные положения этого МУ и попробуем провести анализ возможных рисков реализации этих предложений.

1. МУ вводит свое собственное определение базы налогообложения, которое не является ни рыночной стоимостью, ни общественно необходимыми издержками, ни рентами. Что, собственно, разработчики понимают под «кадастровой стоимостью», понять из текста сложно.

2. В тексте МУ имеет место «своеобразный» синтез существующих на сегодня методов статистического анализа рыночной информации о ценах на рынке недвижимости и интерпретация этих результатов как значение «кадастровой стоимости».

3. Вводится предложение об «оценочном зонировании», целью которого должно явиться построение ценовых зон для неких «типовых объектов» с учетом требований градостроительного зонирования, данных о ценах и иной доступной информации. Обращаю внимание, что вопрос «типизации» не для новых объектов, а для существующего рынка недвижимости представляет еще более сложную задачу, чем собственно расчет кадастровой стоимости. Анализ градостроительной ценности территорий и распределение цен на рынке недвижимости – это в принципе совершенно разные по сути задачи. Для того, чтобы установить вклад в цену объекта зачастую бальной (экспертной) оценки этой ценности необходимо будет применять принципиально иные подходы и специальную методологию. В противном случае это сведется к очередной профанации и не более того.

4. По сути, в МУ сделана попытка, не называя кадастровую стоимость рыночной стоимостью, применить методологию массовой и индивидуальной оценки, которая сейчас и используется для этих целей, с некоторыми собственными «новациями», которые, в конечном счете, и позволят в дальнейшем заявлять, что кадастровая стоимость к рыночной стоимости никакого отношения не имеет.

Возникает естественный вопрос – зачем эти «новации» и за счет чего можно ждать улучшения ситуации с кадастровой оценкой, если ни на один из вопросов, которые сегодня фактически поставлены, эти изменения ответов не дают?

Могу высказать свои предположения:

1. Введение сложно понимаемых и реализуемых предложений, по видимому потребует и некой автоматизации. Для реализации этой автоматизации уже по заказам субъектов Федерации должен будет подготовлен некий очередной программный продукт – аналог специального программного обеспечения (СПО), с использованием которого с 2002 по 2010 г. территориальные органы «Росреестра» и уже ликвидированного сегодня ФКЦ «Земля» собственно и осуществляли определение кадастровой стоимости.

2. Методологический «водораздел» между профессиональной оценочной деятельностью и специальной государственной кадастровой оценкой будет означать, что и оспорить или возразить на полученные результаты будет практически невозможно. Если тариф на основании решения органа власти установлен, то оснований для его оспаривания просто нет.

3. Раз «оспаривание» в принципе становится невозможно, а об этом свидетельствует и целый ряд изменений, включая и создание специальных коллегий из числа чиновников различных уровней и ведомств, требования о высказывании «мотивированного мнения» о результатах кадастровой оценки, то единственным возможным поводом что-то изменить остается наличие ошибок в кадастровых делах. Зачем для этого формировать коллегии в принципе не ясно.

4. Надежды на возможность «оспорить» результаты в судах также иллюзорны, поскольку не ясно как можно опять же «высказывать мотивированное суждение» и на основе чего, если сам процесс и соответственно полученные результаты будут являться продуктом некого программного «черного ящика»?

5. Этому новому государственному институту еще и вменяется заниматься мониторингом рынка недвижимости, т.е. эта новая региональная государственная служба становиться не только государственным оценщиком, но и государственным информационного – аналитическим агентством регионального рынка недвижимости. Видимо, не удача «Росреестра» по поводу создания системы «Мониторинга рынка недвижимости» ничему не научила и уже на уровне субъекта Федерации эта система почему – то должна заработать.

К сожалению, «кадастровые страдания» продолжаются, очередная попытка исключительно административными мерами решить эту проблему ни к чему позитивному не приведет, кроме очередных бюджетных затрат уже на уровне субъектов Федерации.

Было бы интересно провести анализ затрат на организацию этого процесса в РФ начиная с 1996 г., включая и затраты на определение кадастровой стоимости объектов капитального строительства (ОКСов), явившейся последней «темой» «почившего в бозе» ФКЦ «Земля».

Есть еще один вопрос, который, к сожалению, не рассматривается в качестве аргумента при принятии решения о переходе на предлагаемую новую систему государственной оценки.

В свое время независимая оценка стоимости в РФ позволила создать новые рабочие места, да и создать этот сегмент рынка консалтинговых услуг без какого–то дополнительного бюджетного финансирования. Оценочные компании зачастую являются субъектами малого предпринимательства. В настоящее время заказы на проведение кадастровых и индивидуальных оценок для многих компаний в субъектах Федерации составляют значительный объем рынка. Ликвидация этого сегмента рынка услуг приведет к сокращению рабочих мест именно для субъектов малого бизнеса. Как это все корреспондируется с призывами о поддержке малого бизнеса в кризисной ситуации в экономике? На этот вопрос, к сожалению, пока нет однозначного ответа.

Заключение.

Фактически переход к существующей системе определения базы налогообложения был осуществлен без должной организационной, методологической и технологической подготовки, совпал с переходом регулирования оценочной деятельности на режим обязательного саморегулирования, не учитывал целый ряд проблем организации государственных закупок и т.п.

Все эти причины не снимают ответственности и с профессионального оценочного сообщества.

Анализ этих причин, предложения по изменению ситуации неоднократно обсуждались, эти предложения формулировались в рамках «Дорожной карты» рабочей группы АСИ и в настоящее время ряд этих предложений начал реализовываться, включая и внесение изменений в действующее законодательство об оценочной деятельности.

Среди многих причин неудовлетворительного состояния дел с оценкой недвижимости для целей налогообложения, можно отметить отсутствие в настоящее время полноценного и адекватного «Мониторинга рынка недвижимости».

Предполагалось, что в составе фонда данных государственной кадастровой оценки этот мониторинг должен был обеспечивать Росреестр, и оценки должны были базироваться на этом информационно-аналитическом ресурсе.

В настоящее время этот ресурс отсутствует, хотя функция по ведению этого мониторинга закреплена за Росреестром.

Отсутствие этой первичной информации о рынке недвижимости в виде удобном как для налогоплательщиков, так и оценщиков, и всех заинтересованных лиц создает основу для манипулирования результатами кадастровой и рыночной стоимости, что в настоящее время и наблюдается.

Как показал опыт реализации проекта в г. Сочи при оценке недвижимости для целей изъятия, проведение «ценового зонирования» на основе мониторинга рынка недвижимости позволяет в принципе минимизировать риски оспаривания результатов, получать прогнозные значения возможной величины кадастровой стоимости для прогнозирования бюджетных доходов, может рассматриваться как адекватный ориентир для органов управления, оценщиков, налогоплательщиков.

Доведение «ценовых зон» до налогоплательщиков через «Интернет» до проведения кадастровой оценки в качестве публичного информационного ресурса, безусловно, уменьшит и социальную напряженность, которая имеет место в настоящее время.

Вместе с тем, анализ системы организации всего комплекса работ по государственной кадастровой оценке показал, что создание в субъекте Федерации специализированного учреждения, которое на постоянной основе обеспечивало бы весь процесс организации проведения работ по определению базы налогообложения недвижимости, включая, в том числе: актуализацию исходных данных, внесение изменений в перечни объектов оценки, работу с жалобами, организацию закупок соответствующих услуг, исправления ошибок в описании, выявлении неучтенных объектов и т.д., является крайне важной и необходимой задачей.

Наличие в субъекте Федерации грамотного и подготовленного заказчика этих работ, безусловно, повысит и результативность работ по государственной кадастровой оценке. Но для этого, видимо, нет необходимости в столь «революционных» новациях с введением в РФ принципиально нового института государственной оценки, эффект от введения которого иллюзорен, а затраты на создание этого института для субъектов Федерации вполне конкретны.

Нейман Е.И.

Президент МАОК

Член Совета РОО

Генеральный директор ЗАО «РОСЭКО»,

к.т.н., доц.